上财公共政策与治理研究院首席专家杨畅解读2026年政府工作报告：留空间、打基础

事件：2026年3月5日，第十四届全国人民代表大会第四次会议召开，总理作政府工作报告。

上海财经大学公共政策与治理研究院首席专家杨畅认为，政府工作报告提出的部分宏观指标充分体现出“开局之年为调结构、防风险、促改革留出空间，为后期更好发展打牢基础”的政策意图。

详细解读如下：

1.国内生产总值

2025年国内生产总值增长5%左右；2026年经济增长预期目标为4.5%—5%。

杨畅认为，上述目标的调整，至少释放了两重含义：

第一，面对外部形势的不确定性，对国内经济增长具有一定的压力，适度下调增长的目标，有利于避免精力分散，能够聚焦高质量发展的目标导向，在推动结构转型和发展新质生产力上保持力度。

第二，采取的区间管理的模式，2025年“左右”的提法具有相对更大的弹性空间，而“4.5-5”释放了强烈的区间管理的意愿，为经济一旦失速划出了明确的底线，确保经济“稳”成为明确导向，也为增量政策的释放确定了相机抉择的观察信号。

2.赤字率

2025年：赤字率拟按4%左右安排、比上年提高1个百分点；2026年：赤字率拟按4%左右安排。

杨畅认为：上述目标保持一致，至少释放了三重含义：

第一，保持“4%左右”的名义赤字率水平，反映了维护中央政府杠杆率相对平稳的含义，为后续增量政策的释放留有空间，为后续应对经济波动创造了基础；

第二，由于整体经济体量存在增量，即使保持4%左右的赤字率水平，使得整体赤字规模达到5.89万亿元，较上年增加2300亿元，成为增量部分；

第三，近年来，超长期特别国债为维护经济平稳的过程中，发挥了重要作用，实质上承担了一部分中央政府加杠杆的职能，而且2026年政府工作报告明确提出，“拟发行超长期特别国债1.3万亿元，持续支持‘两重’建设、‘两新’工作等”，能在保持名义赤字率相对平稳的情况下，为广义赤字率的扩张提供工具。

3.超长期特别国债支持“两重”与“两新”

2025年：安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新；2026年：安排超长期特别国债2500亿元支持消费品以旧换新。

杨畅认为，对于超长期特别国债支持消费品以旧换新出现缩量，在前期已有相关指引。根据2025年末国家发展改革委相关表述，“国家发展改革委会同财政部，已向地方提前下达2026年第一批625亿元超长期特别国债支持消费品以旧换新资金计划”，假设四个季度等额推算全年约2500亿元，针对上述退坡，存在以下含义：

第一，涉及“以旧换新”的消费品，往往以实物商品为主，考虑到前期已连续采取相关动作，使得政策刺激实物商品消费的整体效果也在边际下降，在此背景下适当缩量有望节约财政资金，提升资金效率。

第二，“以旧换新”仍然保持2500亿元，考虑到实物商品具有一定的置换周期，前期以汽车为代表的支持对象往往具有较长的置换周期，在前期效果释放后，后续支持方向有望进一步侧重置换周期较短的实物商品。

4.地方政府专项债券

2025年：2025年，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，比上年增加5000亿元；2026年，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元。

我们认为，地方政府专项债券虽然偿还本息的主体是地方，但中央安排额度的大小，表明了在总量上对地方财力增量空间的态度。地方政府专项债券的额度保持一致，至少释放出以下含义：

第一，2026年安排4.4万亿元，与2025年保持一致，体现了对地方财力增量空间的稳定性和连续性；

第二，并未安排更大的增量，或表明中央认为当前的重点，并非绝对数量的增减，而是需要提高效率。

例如前期地方政府使用专项债券有效缓解了“地方政府与企业之间”的账款拖欠，但工业企业的应收账款总额，下降的速度仍然偏慢，表明在应收账款的整体传导链条中，仍然存在堵点。

例如2024年印发了《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号），各地围绕“负面清单”“正面清单”、试点“自审自发”、建立“偿债备付金”制度开展工作，取得了明显的成效，但推进中仍有改善空间，使得提高存量额度的使用效率具有更明显的紧迫性。

对应2026年政府工作报告“完善专项债券项目负面清单管理和自审自发试点，重点支持建设重大项目、置换隐性债务、消化政府拖欠账款等”相关内容。