深度｜宁波镇海学校食堂采购引发讨论：政府采购法适用边界几何？

今年6月，浙江政府采购网发布了一则预算金额达5.4亿元的中小学食堂采购意向公告。然而，这起看似“政府采购”的项目，实质上并不在《政府采购法》强制适用范围内。部分供应商因此产生落差感，认为中小企业的参与机会受到限制，同时引发了对“校园餐”采购监管范围的讨论。

供应商质疑“政府采购”歧视中小企业

这一“失望”的供应商系浙江宁波食品企业主魏锦波。今年6月，魏锦波打算参与“宁波市镇海区教育局下属学校（幼儿园）食堂食品原材料定点采购项目”的招标。然而，翻开招标文件后，他很快感到不对劲——几个关键评分条款似乎为特定供应商量身打造，将大量中小企业挡在了门外，涉嫌违背《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）和《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）。

招标文件显示，“供应商具有市场监督管理部门颁发的有效期内AAA级守合同重信用企业得1.5分，AA级守合同重信用企业得1分；A级守合同重信用企业得0.5分”，“供应商自2022年1月1日至2024年12月31日在浙江省内学校、政府机关、事业单位食堂配送类项目中累计供货金额≥4000万及以上得5分”。

对魏锦波提到的异议条款，财闻询问了有相关领域经验的律师。坤源衡泰（昆明）律师事务所合伙人李承蔚向财闻分析指出，在机关事业单位采购参照《政府采购法》执行的场景中，若将“守合同重信用”认证设为评审因素，涉嫌“变相设置规模门槛”——既违背公平竞争原则，也可能构成对中小企业的歧视性待遇，尤其对新成立、暂未积累相关认证的企业而言存在明显不利。

针对采购文件中与业绩相关的条款，李承蔚进一步指出，设定销售额门槛的做法，本质是“以企业历史业绩规模替代实际履约能力评估”。该门槛与采购项目的具体质量需求无直接关联，已违反《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中“评审因素的设定应当与投标人所提供货物、服务的质量相关”的明确要求。

官方回应称并非“政府采购项目”

然而对系列问题，当事人、此次采购的发起单位宁波市镇海区教育局方面给出了不同的答案。

据宁波市镇海区教育局一位相关负责人介绍，此次食堂原材料采购资金来源于学生餐费，并非财政保障资金。义务段学校学生用餐标准由学校和家长委员会共同商议确定，比如一餐14块钱，学生吃多少餐，相应收多少费用，由家长直接打款到学校。

较为关键的是，该负责人提到，如果是政府采购项目，相关招投标文件将要报送财政局采购办审批。此次项目即因采购资金非财政保障资金，按规定无需进行这一审批。

宁波市镇海区财政局工作人员向财闻印证了教育局上述负责人的说法。据该工作人员介绍，向家长收取的学生餐费不属于学校收入，在收、支两条线上都与学校保持独立；教育局方面曾前来咨询沟通这一采购项目可否走政府采购流程，财政局方面即因采购资金性质的原因给予了否定答案。

“至于前述在浙江政府采购网发布的采购意向和公开招标，根据相关规定，教育局作为组织实施采购的政府单位，采购招标时严格依照《政府采购法》规定的流程进行。”该负责人表示。

关于标书中的配送业绩加分项，上述负责人表示，此次镇海区5家入围食材供应商三年累计采购资金约5亿，平均每家1亿，设置40%的同类供应商业绩基准是较为合适的，“选取优质有实力的配送企业将为学校提供更好的服务保障和师生食品安全”。

监管空白区域是否存在？

对于教育局和财政局方面关于“政府采购”认定的说法，多位受访律师给予了认可。

律师李承蔚解释称，政府采购需同时满足四项法定条件：一是采购主体为国家机关、事业单位等；二是采购资金为财政性资金；三是符合法定采购对象范围；四是采用法定采购方式。而非政府采购项目不受《政府采购法》的强制约束，采购人在采购规则适用上拥有较大自主权，可自主选择适用《招标投标法》体系规定，或参照《政府采购法》体系相关规定执行。

那么如果按照《招标投标法》，供应商的质疑是否成立？

北京市道可特律师事务所高级合伙人、律师蔡锟向财闻分析，《招标投标法》中区分了“依法必招”和“非依法必招”项目，目前来看镇海的这一采购项目属于“非依法必招”，在监管的措施全面性和强度上都会弱一些。

据蔡锟介绍，《招标投标法实施条例》明确，不得以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标条件，但这里提及的是“依法必招”项目。对于镇海此次采购这样的“非依法必招”项目，蔡锟认为“这里确实存在一个法律空白地带”。

“家长委托学校或教育局找一个对孩子更好的餐食供应商，但过程中他们无法干预教育局的抉择。对教育局而言，这个权力非常大、但制约力度又显得不足。”蔡锟分析道。

政府单位方面对此持不同看法。前述镇海区财政局工作人员在交谈中提到，“几个亿的采购，审计局和纪委早就介入了，靠财政这边的政府采购监管，能有多大力度？”

财闻向浙江省财政厅方面工作人员咨询时，对方也表示：“政府采购监管是基于政府采购法的一种类型的监管，除此之外还有纪检监管等多种途径，并不是说非得走政府采购，监管才是有效的。”

蔡锟建议，除了诉诸《招标投标法》等法律规定外，《公平竞争审查条例》也是一项救济渠道。据2024年5月1日起施行的《招标投标领域公平竞争审查规则》，政策制定机关制定标准招标文件和标准资格预审文件，应当平等对待不同地区、所有制形式的经营主体，不得设置“根据经营主体取得业绩的区域设置差异性得分”等内容。

“校园餐”整治进行时，政府采购法修订推进中

宁波镇海此次采购招标争议，虽由供应商对招标条款的不满而起，却不局限于供应商提到的中小企业保护问题，其折射了“校园餐”的经费管理，甚至社会层面公共资源的使用与监管现状。

事实上，在这些方面，国家层面已有行动。据中国新闻周刊此前报道，“2024年4月，中央纪委国家监委在全国部署开展群众身边不正之风和腐败问题集中整治，协同发力整治群众反映强烈的突出问题，中小学‘校园餐’专项整治是中央纪委国家监委在集中整治中直抓的两个全国性整治项目之一。截至2024年12月，国家监委指导各级监察机关依法查处贪占学生餐费、插手招标采购、收受回扣等问题3.8万件。”

在制度规章层面，已有省份明文规定，将中小学的食堂采购纳入政府采购管理范畴或遵循《政府采购法》，加大对中小学食堂采购活动的约束管理。

2025年1月，陕西省教育厅等九部门印发《陕西省中小学、幼儿园集中用餐管理办法（试行）》通知，其中提到“大米、食用油、面粉、肉、蛋、奶等大宗食材，均应纳入政府采购范围”，“新鲜蔬菜、水果、干货、调味品等原辅材料，比照政府采购方式集中采购”。

2025年2月，广西教育厅、广西财政厅、广西市场监管局、广西卫生健康委员会四部门联合发布了《广西中小学校园食品安全和膳食经费管理负面清单》。其中提到，在采购合规性方面，当大宗食材采购金额达到采购限额标准时，严禁违反《政府采购法》及其实施条例的相关规定。

另外，《政府采购法》亦在修订中。中国人民大学教授，博士生导师，长江经济带研究院副院长王丛虎告诉财闻，财政部门对政府采购的监督主要是对代理机构的监督效果较好。据其了解，审计、纪检部门也在积极学习政府采购的相关知识，未来监督针对性会更强。另外，目前《政府采购法》正在修改，“我们强烈建议把所有公共资源的购买项目纳入调整范围”。

如王丛虎提到的，2020年12月，财政部发布关于《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》向社会公开征求意见的通知，通知显示：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位、团体组织和其他采购实体，为了实现政务活动和公共服务的目的，使用财政性资金或者其他公共资源，以合同方式取得货物……”

现行的《政府采购法》这部分内容为：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”

法律规章的修订与执行仍在完善中。对供应商魏锦波而言，他的申诉之路也在继续。宁波镇海教育局上述采购项目已在上月完成采购招标。7月19日，该项目发布采购结果公告，宁波绿盈后勤服务有限公司等5家供应商中标。从中标的供应商信息看，5家公司注册资本均在千万元级别，除了其中一家公司外，其余4家公司的实缴资本也至少有千万元。魏锦波称，他将继续向相关的纪检部门进行申诉。